随着全球化和信息化的不断发展，我们正逐步进入一个新的不同于传统“常态社会”的“风险社会”。世界范围内的决策者们发现，自己不仅正在受到不断变化的技术发展的挑战，而且正面临着全新的正在增长的系统性风险。风险分析和风险管理日益成为政府、企业、学术机构共同关注的问题。风险分析的目标是认识风险，风险管理的目标是趋利避害，化险为夷。 　　现代风险的一个突出特点就是它的难以预料性。而其后果是可能导致对系统或组织的生存能力造成严重威胁。前苏联切尔诺贝利核电站事件和美国“9.11”事件等对人们生命健康造成大规模伤害的事件，都引发了国际社会对于现代社会风险的广泛关注和讨论。由于现代社会风险涉及面广、影响因素复杂，不同的国际组织和机构从不同角度和层次对其开展研究和探讨。 　　作为现代社会的组织和管理者，政府在风险管理和控制以及确保科技和社会协调发展方面负有不可推卸的责任和义务。政府可以通过合理运用其拥有的资源和强制力有效地降低风险。因此，建立新的风险管理和控制机制的关键条件，就是政府的风险管理决策建立在科学合理的基础上。目前，风险管理问题已经得到了越来越多国家政府的重视，它们在风险管理方面有以下的做法: 　　1.建立和完善以国家为主的风险管理机制 　　西方国家在风险管理上的主要做法大体是依照一个自然的双向循环圈进行(如图1)。政府在风险管理中担当主要责任，但企业、民间组织和学术机构的作用也得到了充分的重视。西方的保险公司被视为是风险分散的平台;各种民间咨询机构被视为是规避风险的专业助手;科研机构被视为是提高风险管理水平的探索者和设计师;政府被视为是人民免遭预料之中风险的保护神。 　　目前，世界主要国家根据国内外风险，作为政府行政改革的一环，都在调整和完善风险管理机制，明确官民责任的同时，加强风险管理的权威性;在重视预防的同时，强调风险发生后快速反应，整合资源，统一协调，把风险带来的损害用最小的成本减少到最小限度。但政府在风险管理中的主导地位不容置疑。 　　现代西方政府，本质上不是经营型政府，其主要职责之一是实施有效的风险管理，保证人民安居乐业、经济健康发展。以美国为例，目前联邦政府共有15个部，62个独立机构，其中，12部，40个机构的主要职责与风险管理有关。例如，商务部关于就业、高技术出口管理的工作其主要目的就是化解失业风险、避免出口的高技术给美国造成潜在风险。环境保护署、农业信贷管理局的职责则完全是进行相应的风险管理。 　　为了保持紧急状态处置工作的效率和效益，一些国家又设立了专门性处置机构，统一应对和处置风险。如英国新成立的内阁办公室的国内紧急状态秘书处;日本政府在内阁增加安全保障会议的职能、在总理府新设相当于副部长级的风险管理总监和内阁风险管理中心;俄罗斯有联邦安全会议和紧急事务部等;美国成立联邦紧急事态管理局(FEMA)等。 　　2.加强部门间和地区间的协作与综合管理 　　各国在尊重各部门和地方对风险专业分权管理的基础上，为了解决风险处理时信息分散的问题，加强了信息管理系统的建设、实行了国家层面上管理的高度统一，建立风险管理信息中心，采取直接管辖的方式来提高风险的决策能力，并对媒体进行适度的管理。比如，俄罗斯联邦1992年设立作为总统办公厅的独立分支机构——安全会议机关，直接为总统负责信息分析保障工作。联邦通讯和信息署直属总统。此外，紧急事务部下属风险事态管理中心处于昼夜执勤状态，可以同时处理2至3个联邦和地区的风险事态的信息处理。 　　从国外发展的总体趋势看，进行综合性风险管理已经成为一种趋势，其目标是把系统面临的所有风险都纳入到一个有机的具有内在一致性的管理框架中去，对多种风险管理方式进行整合，整合的关键是要分析清楚不同风险管理方式是如何相互作用的。总之，通过国际合作和交流来研究和防范风险，已日益成为国际社会的共识。 　　3.加强对风险的事前预防 　　对风险的应急处理能力，是体现一个政府运作效率的重要方面。因此，各个国家都比较重视风险应急处置措施。英国根据《国内紧急状态法案》出台了《2005年国内紧急状态法案执行规章草案》，对紧急状态处置规划问题进行了详细的规定。美国政府在突发事件处置规划方面进行了大量的投入，多次修编《美国联邦反应计划》。 　　同时，依据相关的紧急状态法律，政府在面临风险期间，往往通过使用灾难宣告和紧急状态宣告的形式予以应对，依法处置。1953年至2003年间，美国政府共进行1503次大型灾难宣告，1993至2003年间，美国政府共进行89次紧急状态宣告。 　　但是，灾难真正来临时的应急手段只是风险管理的一部分。在此之前，预防灾难发生才是关键所在。英国的风险管理包括风险评估、灾难预防、做好应对准备、执行应急措施和进行灾后恢复五个部分。政府要求各组织机构把风险管理纳入日常工作体系，保持忧患意识，尽可能减少灾难发生的危险，并进行必要的培训和演习，做好充分准备，以防万一。在核事故应急管理方面，日本政府于2000年6月实施了“核灾害事件应急特别法案”，法案要求对核设施的安全性实施严格的控制，防止灾害事件的发生，并规定灾害事件发生时成立一个综合应急指挥中心，指挥中心直接隶属于内阁首相。……国家核事故对策总部由经济产业省、科技厅、防卫厅、警察厅、厚生省、农水省、国土厅、海上保安厅、气象厅、消防厅等部门组成。 　　4.制定风险管理标准 　　从20世纪70年代起，风险管理的概念、原理和实践开始从美国传播到加拿大、澳洲、欧洲和日本等国家和地区。从澳大利亚/新西兰风险管理标准(AS/NZS4360，以下简称澳洲风险标准)的诞生开始，一些发达资本主义国家纷纷效仿，制订全国性风险管理标准，指导和推动风险管理的发展。在世界范围内影响较大，并且被国际标准组织(ISO)认可的国家性标准有澳洲管理风险标准(AS/NZS4360:1995)、加拿大风险管理标准《决策者的指南:加拿大国家风险管理指南》(CAN/CSA—Q850-97)、英国风险管理标准《项目管理第三篇:与商业相关的项目风险管理指南》(BS—6079—3:2000)和日本风险管理标准(JISQ2001:200l)。其中制订最早并且影响最大的当属澳洲风险管理标准。 　　澳洲风险标准(AS/NZS4360)的正文包括五部分:一是应用范围与概念;二是风险管理要求;三是风险管理概论;四是风险管理步骤;五是风险管理记录和档案。另外七个附件为风险管理实际操作提供了一套适合于各种机构和个人风险管理的方法和程序，满足了综合风险管理的需求。AS/NZS4360界定的风险管理程序如图所示: 　　我国的风险管理现状及存在问题 　　在法律法规体系建设方面，我国已经出台了大量有关风险治理的法律法规，如《消防法》、《安全生产法》、《防震减灾法》、《防洪法》、《核事故应急条例》、《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等。在许多专业领域，如消防、救灾等领域，法律法规体系已经比较完备。 　　在对风险的应急响应机制建设方面，我国也分别建立了一些针对不同类型、不同领域风险的应对体系。比如，在核安全领域，我国就建立了国家、省市自治区和核电站三级管理体制，实行“常备不懈，积极兼容，统一指挥，大力协同，保护公众，保护环境”的工作方针，确保核能生产安全。 　　此外，针对不断出现的新情况、新问题，中国政府还在不断调整和更新现有的风险管理体系。2003年SARS危机爆发后，国务院办公厅成立了突发事件应急预案工作小组，把建立突发事件应急预案的工作作为国务院工作的一个重点。工作小组把突发事件分成自然灾害(如地震)、事故灾害(如重大生产事故)、公共卫生(包括生物安全)、社会治安(包括引起的社会动乱、骚乱等)等四个大类，要求与各类突发事件相关的政府部门都做出各自的应急预案。第一类自然灾害，主要由水利部等部门管理，第二类重大事故，是由国家重大事故安全管理局管理，第三类公共安全和卫生安全，由卫生部牵头管理，第四类重大社会安全问题，是由公安部负责的。最后由国务院办公厅总协调。目前这项工作还在进行之中。同时，《紧急状态法》已被列入2004年立法工作重点。国务院法制办也在国内学术机构的配合下，从2003年就开始了中国《紧急状态法》的前期研究和立法准备工作。 　　除上述政府部门开展的风险管理活动外，部分民间组织和学术机构也积极参与了风险管理工作。最近，经过民政部的批准，中国自然灾害防御会员会成立了我国第一个专门进行风险研究的社+团组织风险分析专业委员会;许多大学和研究机构，长期以来对自然灾害、工程风险、经济风险、危机管理等与风险管理相关的问题进行了研究。 但与国际上发达国家先进的风险管理体制相比，我国的风险管理还存在明显缺陷: 　　(1)分散管理为主的风险处理系统脆弱 　　在国民经济和社会发展中，我国一直以来是对快速的经济增长和社会开放中的发展问题给予重点的关注，在风险管理方面，一个明显的缺陷，就是合理的风险监控和处理机制尚未建立起来，即使建立起来了，其知识储备也严重不足。在面对风险时，我国负责社会风险处理的整个国家行政机构，相互之间分割严重，配合生疏，部门利益保护倾向严重，很难达到风险处理所需要的协同作战和信息共享程度。 　　在法律法规建设方面，尽管我国有各种单一的风险管理法律，但却缺乏统一的风险管理法律体系;在组织建设方面，则是各个部门各自为战，缺乏常设性的风险管理综合协调机构;在基础信息建设方面，不同的风险管理部门都在开发和研究自己的信息系统，建立监测和防控体系，但相互之间缺乏信息沟通，信息资源还没有整合起来，难以对风险进行全面的监测和预警。这种局面一方面不利于各种资源的有效利用，不利于提高风险管理的效率;另一方面，考虑到现代风险的多因性、系统性和不可预期性，这种分散的管理机制已经很难适应现代风险的管理需要。 　　(2)没有充分发挥民间力量 　　受计划经济体制等历史背景的影响，我国的风险管理工作长期以来由政府大包大揽，风险管理以政府行为为主，企业、非政府组织没有发挥应有的作用。在我国，除保险和银行业比较重视风险管理外，企业很少自觉应用风险管理的知识来进行风险规避, 许多企业在实施战略控制中仍缺少风险管理的控制系统;此外，我国的风险管理还没有发展成为一种产业，风险产品市场也没有形成。涉足风险管理的非政府组织和学术机构也十分有限。 　　(3)对潜在风险的评估和预警管理相对滞后 　　社会大多数成员没有意识到现代社会本身就是风险社会，风险不只是“一次性突发事件”，而是现代社会的常态。风险管理还没有纳入到政府和其它社会组织的日常工作体系中去。而且，对风险的管理是一项系统工程，包括风险评估、风险预警、应急应对(紧急状况的管理)以及灾害恢复等多个环节，风险真正发生时的应急手段只是风险管理的一部分。我国的风险管理工作更多侧重于风险发生后的应急管理和灾害恢复，在风险评估和预警机制方面的管理水平尚有待提高。 　　我国目前的风险管理，还主要集中在灾害、事故、卫生、治安等传统的危机领域，对由新科技(如基因技术、纳米技术、信息技术)发展带来的新型风险，以及社会发展所带来的社会风险(如社会保障、社会公平)关注不足。 　　(4)与风险相关的研究工作相对滞后 　　我国许多学术机构都开展了针对各种具体灾害和风险的研究，但这些研究活动都是以部门为单位分头进行，而且以各专门领域的灾害或风险控制为主，而缺乏总体性的风险分析或风险研究。我国的风险研究分散在各个学科之下，还没有成为一个独立的学科，研究方法以自然科学为主，较少社会科学和管理科学的参与。而且，我国目前还没有专门的风险研究机构。